Chapitre 3 - À quel niveau placer la barre : Quelles sont les normes du travail appropriées pour les secteurs de compétence fédérale?

1. Introduction

La Partie III vise à assurer des conditions de travail décentes aux travailleurs ainsi qu'à appuyer et, si possible, à promouvoir la compétitivité des entreprises et le dynamisme de l'économie. Elle vise également le respect des exigences de la saine gestion des affaires publiques, selon lesquelles les interventions en matière de politiques publiques doivent être justes, efficaces et efficientes. Dans le chapitre précédent, j'ai examiné quelques-unes des forces qui influent sur ces trois objectifs et la dynamique entre ceux-ci. Dans le présent chapitre, je propose deux approches différentes pour « placer la barre ». La première est latérale : elle évalue les normes du travail fédérales par rapport à celles en vigueur dans d'autres provinces ou pays. La seconde est prospective : elle établit les principes qui peuvent être appliqués à l'analyse des propositions de modification à la Partie III.

2. Comparaison entre les normes du travail fédérales et celles en vigueur dans d'autres provinces ou pays

Quel que soit l'ensemble d'objectifs stratégiques que nous jugeons appropriés, il est tentant de comparer les normes du travail fédérales à celles en vigueur dans d'autres économies avancées partageant des valeurs similaires et ayant fait face à des enjeux semblables. Un bon nombre de mémoires et d'études l'ont fait. Leurs auteurs font tour à tour valoir - ou supposent simplement - que toute norme fédérale ne doit pas être inférieure à la norme provinciale la plus élevée traitant du même sujet, qu'elle ne doit pas être supérieure à la norme la plus basse en vigueur chez nos principaux partenaires commerciaux ou encore qu'elle ne doit pas s'écarter de celle en vigueur dans les pays dont le succès dans le domaine des politiques économiques et sociales constitue une source d'inspiration pour nous. Bien entendu, de telles comparaisons ne sont pas entièrement objectives; en fait, il serait juste de dire qu'elles sont souvent coercitives : elles sont mises en place pour orienter les décideurs politiques vers un résultat souhaité. Ceux qui sont en faveur de normes du travail fédérales plus élevées choisiront aux fins de comparaison les États - principalement les pays membres de l'Union européenne, mais aussi certaines provinces canadiennes - dont les normes du travail sont supérieures aux nôtres, et, vice versa, ceux qui sont favorables à des normes fédérales plus basses établiront des comparaisons avec un pays - le plus souvent les États-Unis, mais pas toujours - dont les normes sont inférieures aux nôtres sous certains aspects.

Je conviens qu'il est utile de savoir de façon globale comment les normes du travail fédérales se comparent à celles en vigueur ailleurs. Toutefois, pour utiliser efficacement ces comparaisons, il importe de comprendre leurs limites intrinsèques. D'aucuns conviennent que les comparaisons, notamment avec d'autres pays, sont difficiles parce que des gouvernements différents appliquent des stratégies différentes pour assurer des conditions décentes dans le milieu de travail. Certains ont recours aux normes du travail, d'autres aux politiques de sécurité sociale ou économiques. Certains réglementent l'accord relatif à l'emploi alors que d'autres offrent des mesures incitatives aux employeurs ou des subventions aux travailleurs. Certains intègrent les normes du travail à d'autres formes de réglementation du marché du travail, comme la négociation collective; d'autres laissent ces systèmes fonctionner de façon relativement autonome. C'est pourquoi le fait de mettre l'accent sur des normes du travail particulières pourrait cacher le fait que différents gouvernements traitent les mêmes enjeux de façons différentes, mais tout aussi efficaces - ou inefficaces.

De plus, les comparaisons s'accompagnent d'une cohorte de problèmes techniques. Il se peut que les données ne soient pas colligées sur la même base d'un endroit à un autre ou que les catégories et la terminologie utilisées dans un lieu n'aient pas d'équivalents fonctionnels ou conceptuels dans un autre. Les différences dans le profil de la main-d'œuvre et des entreprises, dans le système de relations industrielles, dans l'environnement économique global ou dans les influences culturelles, politiques et sociales peuvent signifier que des normes apparemment semblables fonctionnent de façon différente ou que celles qui semblent différentes ont des effets similaires. En outre, une comparaison individuelle des normes du travail ne donne aucune indication sur les avantages cumulatifs dont bénéficient les travailleurs ni sur le fardeau cumulatif qu'elles font peser sur les entreprises, les secteurs industriels ou les économies. Pour toutes ces raisons, il est préférable de faire des comparaisons d'évaluation à l'échelle des grands objectifs ou enjeux politiques plutôt qu'à celle de détails législatifs particuliers.

Cela dit, il existe au moins deux bonnes raisons de situer les normes du travail fédérales par rapport à celles en vigueur ailleurs. Premièrement, les lois canadiennes sur les normes du travail sont l'expression des valeurs et des attentes des travailleurs, des employeurs et de la population de l'ensemble du pays. Bien que les normes varient quelque peu d'une autorité législative à une autre, reflétant des différences dans l'économie locale et les approches politiques, elles présentent aussi un degré de convergence surprenant. Par conséquent, tout gouvernement qui se trouve en marge devrait à tout le moins se demander s'il veut se trouver dans cette position et, si c'est le cas, pour quelle raison. Il peut très bien y avoir de bonnes raisons pour que les normes du travail fédérales soient inférieures (ou supérieures) à celles de la plupart des provinces, mais en l'absence de telles raisons, les comparaisons peuvent rappeler que les normes fédérales tirent de l'arrière (ou se situent en tête) par rapport à celles des provinces et des territoires, et qu'elles doivent être réexaminées.

Deuxièmement, les comparaisons nous obligent à sortir des sentiers battus. L'expérience des autres pays - et, à un degré moindre, celle des provinces et des territoires - nous rappelle que d'autres populations ayant fait face à des défis semblables aux nôtres y ont trouvé des solutions très différentes, dont certaines fonctionnent avec succès depuis longtemps. Même si nous décidons de ne pas adopter leurs solutions, nous sommes amenés à examiner les nôtres d'un œil plus critique, en sachant qu'il existe d'autres possibilités.

C'est ainsi que la Commission a recueilli une importante quantité de données comparatives, qui sont résumées dans l'annexe technique du présent rapport. Une bonne partie de ces données a été examinée par le professeur Richard Block dans un rapport préparé à l'intention de la Commission. Les conclusions que j'ai tirées de ce travail et des autres sources consultées sont présentées ci-après.

Dans la plupart des cas, les normes du travail fédérales offrent aux travailleurs une protection qui représente environ le niveau médian de celle offerte par les provinces et les territoires du Canada. Ceci est particulièrement évident dans le cas du salaire minimum, puisque le taux fédéral est égal au taux minimum général en vigueur dans la province d'emploi d'un travailleur, ainsi que dans le cas de la durée normale du travail et des périodes de repos hebdomadaires, des congés de maternité et des congés parentaux, des vacances et des jours fériés. Les normes fédérales donnent à la plupart des travailleurs un meilleur accès à une indemnité de départ, mais un avis de cessation d'emploi généralement plus court qu'ailleurs au pays. L'équilibre est donc différent pour ce qui est des détails, mais similaire en ce qui a trait au niveau global de la protection offerte. Le gouvernement fédéral est également l'un des rares gouvernements au Canada à avoir établi un plafond pour les heures de travail hebdomadaires, bien que ce plafond soit assujetti à différentes exceptions et à des mesures de souplesse. En ce qui a trait au congédiement injuste, aux congés de maladie non rémunérés, aux licenciements collectifs, au harcèlement sexuel et aux droits à la réaffectation et au retrait préventif pour les employées enceintes ou qui allaitent, la Partie III offre une protection plus étendue que presque partout ailleurs au Canada. Par ailleurs, les normes fédérales actuelles ne donnent pas accès aux congés de courte durée pour des raisons familiales et, de façon assez étrange, n'exigent pas non plus que les employés aient droit à des périodes de repos quotidiennes, y compris des pauses pour les repas. À ces égards, les normes fédérales accusent un retard par rapport à celles de la plupart des provinces et des territoires au Canada.

Au plan international, les normes du travail fédérales, à l'instar de celles des provinces et des territoires du Canada, assurent aux travailleurs une protection un peu plus élevée dans la majorité des secteurs que ne le font la plupart des États américains. Les États-Unis constituent cependant un cas particulier parmi les pays industrialisés dans la plupart des domaines de la législation sur les normes du travail. Les normes canadiennes tendent à offrir aux travailleurs une protection inférieure à celle de la plupart des pays européens à l'égard de la durée du travail et sont beaucoup moins généreuses en ce qui concerne les vacances. Selon une étude de l'OCDE, elles sont aussi beaucoup moins strictes à l'égard de la protection de l'emploi - par exemple, la durée de l'avis de cessation d'emploi, le montant de l'indemnité de départ, les restrictions relatives aux contrats d'emploi à durée déterminée et aux agences de placement de personnel temporaire - que les lois de tous les pays européens, à l'exception du Royaume-Uni. En 2001, le salaire minimum moyen au Canada représentait une fraction plus faible du salaire industriel moyen que dans bon nombre d'autres pays industrialisés, y compris les États-Unis. D'un autre côté, la durée des congés de maternité, des congés parentaux et des congés de soignant prévue par les lois canadiennes se situait au centre dans le continuum des approches adoptées par la plupart des autres pays industrialisés.

Au minimum, ces comparaisons laissent voir que, bien qu'elles ne s'écartent pas beaucoup de la norme canadienne, les normes du travail fédérales comportent certaines anomalies qui doivent être reconnues. D'une part, l'absence dans la Partie III de dispositions concernant les congés de courte durée pour obligations familiales et les périodes de repos quotidiennes devrait être examinée à la lumière des attentes contemporaines. D'autre part, la présence, dans les normes fédérales, d'une protection unique à l'encontre du congédiement injuste, de dispositions relativement généreuses sur les congés de maladie et de dispositions plutôt robustes en ce qui a trait aux licenciements collectifs relativisent le besoin d'améliorations dans ces secteurs.

Il faut toutefois noter que de nombreux gouvernements avec lesquels se font les comparaisons - notamment les provinces - envisagent de modifier leurs propres normes du travail; ils ont commencé à débattre de l'orientation de leurs politiques et les solutions existantes se sont transformées en travaux en cours. L'approche la plus rationnelle consiste donc à déterminer quels grands enjeux en matière de normes du travail sont actuellement sujets à réflexion en matière de politiques publiques au Canada et dans les économies avancées du monde, et à apporter ce qui, je l'espère, constituera une contribution utile aux discussions en cours au Canada et au plan international. Trois secteurs semblent demander une attention particulière.

Premièrement, alors que bon nombre de provinces et de territoires canadiens ont franchi des étapes importantes vers l'établissement d'un cadre permettant aux travailleurs de parvenir à un équilibre entre leurs obligations professionnelles et familiales, les données dont il est fait état au chapitre 2 et qui sont résumées au chapitre 7 donnent à penser que cela reste une préoccupation majeure, dont l'importance ne pourra que croître dans un avenir prochain. Les congés de maternité, les congés parentaux et les congés de soignant, avec les programmes de soutien du revenu de l'assurance-emploi qui y sont associés, ont sans doute permis d'atténuer considérablement la pression. Pourtant, de nombreux employés ne bénéficient pas de la souplesse dont ils auraient besoin pour répondre aux exigences à court terme et plus ou moins imprévisibles liées aux soins familiaux et aux autres responsabilités personnelles. À ce chapitre, il faudra se pencher sur ce qui se fait à l'étranger ou concevoir des solutions pratiques à partir des approches canadiennes existantes.

Deuxièmement, la nécessité d'assurer des conditions de travail décentes à une main-d'œuvre non traditionnelle en croissance reste un défi pour bien des gouvernements. Au Canada, alors qu'on a beaucoup innové dans d'autres domaines des politiques publiques, on n'a mis en place qu'un petit nombre de mesures novatrices en ce qui a trait aux normes du travail. Le Québec et la Saskatchewan n'accordent qu'une protection législative limitée aux travailleurs à temps partiel, tandis que le Yukon inclut les « travailleurs à contrat » parmi les personnes protégées par la loi sur les normes du travail. Dans bien des provinces canadiennes, le salaire minimum a diminué en termes réels au cours de la dernière décennie. Bien que plusieurs provinces aient entrepris de corriger la situation, les gains d'un employé à temps plein payé au salaire minimum restent le plus souvent au-dessous du seuil de pauvreté reconnu. Plusieurs pays européens, dont le Royaume-Uni, l'Italie et l'Allemagne, ont élargi la portée des lois sur les normes du travail pour inclure les travailleurs dont l'emploi ne correspond pas à la définition traditionnelle, et l'Union européenne a émis une directive exigeant que les employés temporaires et à temps partiel bénéficient des mêmes conditions d'emploi que les employés permanents et à temps plein. De nombreux pays européens réglementent également les relations avec les agences de placement, afin d'éviter que les travailleurs de ces agences ne soient désavantagés ou exploités. Presque partout, cependant, la façon de traiter le travail atypique continue de faire l'objet d'un vif débat; à ce chapitre, l'expérience ne nous apprend rien, ni au pays ni ailleurs.

Finalement, il y a encore beaucoup à faire pour relever avec succès le défi visant à permettre aux travailleurs de faire des études et de recevoir une formation pour se tenir à jour et progresser dans une économie fondée sur le savoir. Malgré l'importance que revêt cette question pour le succès des Canadiens et celui de l'économie canadienne en général, et bien qu'il soit généralement reconnu que les travailleurs canadiens ne reçoivent guère de formation au cours de leur vie professionnelle, aucun gouvernement au Canada n'a établi de système de congés d'étude ou de formation à l'intention des employés. Seul le Québec exige que les employeurs consacrent un minimum de ressources à la formation en cours d'emploi. En revanche, nombre de pays européens ont mis en place un éventail de congés d'étude et de formation, souvent appuyés par des programmes de remplacement du revenu financés par les programmes d'assurance sociale ou d'assurance-emploi. Nous pourrions tirer des leçons utiles de cette expérience, tout en tenant compte des différences entre le contexte canadien et européen.

Chacun de ces enjeux sera examiné à tour de rôle dans les chapitres suivants. Cet examen sera documenté par des comparaisons et différents travaux. Il doit également s'appuyer sur certains principes qui, à mon sens, doivent servir de fondement à mes recommandations. Voici un résumé de ces principes.

3. Principes utilisés dans l'évacuation des normes du travail actuelles et futures

Les normes du travail constituent un effort pour concilier des objectifs stratégiques qui, dans une certaine mesure, sont contradictoires. Dans la présente section, j'exposerai les principes que j'ai appliqués dans l'évaluation des propositions de modification à la Partie III, dans la formulation de mes recommandations et dans la résolution de ces divergences. Ces principes ne tombent pas du ciel. Ils sont tirés de recherches universitaires et des mémoires que nous avons reçus de représentants qui ont participé aux audiences de la Commission, de professionnels du domaine, d'organisations des parties prenantes, de groupes communautaires et de rapports gouvernementaux antérieurs. Ils tiennent compte des caractéristiques particulières des entreprises de compétence fédérale, de même que de la nouvelle démographie et de la nouvelle économie dont il a été question au chapitre précédent. Enfin, ils s'appuient sur les principes généraux d'élaboration de politiques publiques judicieuses et de saine gestion publique.

Les principes sont de trois ordres : le principe fondamental de décence au travail, qui donne une signification et un but à l'ensemble de la législation sur les normes du travail; une série de principes stratégiques qui orientent la concrétisation du principe de décence dans le contexte d'une économie dynamique et d'une société diversifiée comme celles du Canada; et finalement, plusieurs principes opérationnels ayant une incidence sur les instruments législatifs et non législatifs et sur les approches administratives servant à mettre en pratique les principes stratégiques.

A. Principe fondamental

Premier Principe : La Décence au Travail

Les normes du travail devraient faire en sorte que, quelles que soient les limites de son pouvoir de négociation, un employé de compétence fédérale ne puisse se voir offrir ou n'accepte des conditions de travail que les Canadiens ne considèrent pas comme « décentes », ou ne travaille dans de telles conditions. Aucun travailleur ne devrait donc recevoir un salaire insuffisant pour vivre; être privé du paiement du salaire ou des avantages sociaux auxquels il a droit; faire l'objet de coercition, de discrimination, d'atteintes à la dignité ou de risques injustifiés dans le milieu de travail; ou être obligé de travailler un nombre d'heures tel qu'il soit effectivement privé de vie personnelle ou communautaire.

Le premier principe est le plus important. En cas de conflit, il éclipse tous les autres. Il devra faire l'objet d'une interprétation dans son application, mais il ne demande aucune justification. Il représente l'essence même non seulement de la législation sur les normes du travail, mais également de l'ensemble du développement social, économique et politique du Canada. Il semble être largement, sinon unanimement, accepté par les travailleurs, les employeurs, les réseaux de défense d'intérêts sociaux, les centres de recherche, les partis politiques et le public. Si ce principe n'est pas accepté, si sa primauté n'est pas reconnue, il devient difficile de voir quelle pourrait être la justification de la législation sur les normes du travail.

Le principe de décence exige que l'on porte une attention particulière aux conditions propres au contexte des relations en milieu de travail qui engendrent la vulnérabilité, notamment les limites du champ d'application des normes du travail et le traitement différent accordé à des employés exécutant le même travail. Ce principe souligne également l'importance d'une stratégie d'application solide et d'une protection contre le congédiement injuste afin d'éviter qu'on accepte des conditions de travail qui ne sont pas décentes par crainte de perdre son emploi.

B. Principes stratégiques

Deuxième Principe : L'Économie de Marché

Les normes du travail doivent - dans la mesure du possible - reconnaître le principe de décence d'une manière permettant aux travailleurs de contribuer au succès de l'économie de marché au Canada et d'en bénéficier. Comme les entreprises prospères sont davantage en mesure de traiter décemment leurs employés, les normes du travail devraient appuyer et, si possible, accroître la compétitivité et l'adaptabilité des entreprises.

À certains égards, les normes du travail ressemblent aux normes juridiques qui régissent d'autres aspects de l'économie de marché, comme les transactions des consommateurs, le commerce des valeurs mobilières ou l'aspect sécuritaire des produits. En veillant à ce que la concurrence se fasse dans les limites de ce que la plupart des participants au marché considèrent comme un comportement juste et approprié, ces normes renforcent la confiance des intervenants du marché et encouragent leur participation. Bien entendu, comme c'est le cas de tout autre régime réglementaire, les normes du travail peuvent être trop onéreuses pour les employeurs et constituer pour eux un fardeau tel que leur compétitivité s'en trouve affectée. Cependant, aucune lecture éclairée des données ne donne lieu à un tel constat pour les normes du travail fédérales actuelles ou pour celles qui font l'objet de recommandations dans le présent rapport. En fait, puisque les travailleurs traités d'une manière décente sont susceptibles d'être plus productifs que ceux qui ne sont pas bien traités, on pourrait affirmer que les normes du travail fédérales aident les employeurs à agir dans leur meilleur intérêt.

Il est plus difficile de déterminer si les normes du travail actuelles ou proposées contribuent de façon positive et optimale à la compétitivité des entreprises de compétence fédérale. Selon certains, cette responsabilité ne relève pas des normes du travail. Ma réponse est la suivante : si les entreprises qui réussissent deviennent de bons employeurs, les normes du travail doivent faire ce qu'elles peuvent pour contribuer au succès de ces dernières.

Plus précisément, les normes du travail devraient être conçues, mises en œuvre et administrées de manière à permettre aux employeurs de respecter le principe de décence et de conserver une marge de manœuvre suffisante pour répondre aux demandes du marché exigeant une réponse rapide et être en mesure de restructurer ou de redéployer leur main-d'œuvre en fonction de l'évolution des conditions du marché. Cela fait porter l'attention sur la nécessité d'établir des mécanismes permettant l'ajustement rapide, ordonné, équitable et responsable des pratiques en milieu de travail au niveau sectoriel comme au niveau de l'entreprise individuelle. Les normes du travail devraient également contribuer à la compétitivité en fournissant aux employés l'occasion d'acquérir de nouvelles habiletés et de nouveaux titres de compétences, favorisant ainsi le développement du capital humain. En plus de bénéficier aux travailleurs, de telles normes permettront aux entreprises d'avoir accès au personnel hautement formé dont elles ont besoin pour demeurer concurrentielles dans l'économie d'aujourd'hui. Pour des raisons similaires, les normes du travail devraient favoriser la confiance et la coopération dans le milieu de travail en établissant des forums propices à la discussion sur des enjeux d'intérêt commun pour les travailleurs et les employeurs. Finalement, les normes du travail devraient être intégrées aux autres initiatives sociales et économiques de façon à permettre aux employeurs, aux travailleurs et à la collectivité dans son ensemble de partager équitablement les coûts et les avantages d'une amélioration de la performance économique.

Troisième principe : Flexicurité

Les normes du travail devraient être coordonnées avec les politiques de sécurité du revenu et les autres politiques d'ajustement afin d'offrir une protection aux travailleurs dont l'emploi est menacé par l'évolution des conditions du marché du travail, des stratégies des employeurs ou des exigences du travail. Les normes du travail, avec d'autres lois, devraient constituer un cadre qui, dans la mesure du possible, permette d'éviter les pertes d'emploi; de planifier et de financer la transition des travailleurs vers d'autres emplois; et de réduire les répercussions des pertes d'emploi pour les travailleurs.

Une flexibilité accrue permettant aux employeurs de reconfigurer ou de redéployer leur main-d'œuvre - sanctionnée par le principe de l'économie de marché - doit être étroitement liée à une plus grande sécurité pour les travailleurs qu'elle peut affecter. Cela demandera une contribution de la part des employeurs, des programmes d'assurance sociale (particulièrement de l'assurance-emploi) et des programmes financés par les gouvernements ou par les employeurs dans le but de préparer les travailleurs à occuper de nouveaux emplois. Si la sécurité des travailleurs n'est pas adéquatement protégée, le principe de décence est mis en péril, la possibilité d'instaurer la confiance et l'ouverture d'esprit face à l'innovation est grandement réduite et la justification du principe de l'économie de marché est grandement restreinte.

Quatrième principe : Conditions de la concurrence uniformes

Les normes du travail devraient faire en sorte que la concurrence ne soit pas fondée sur l'interprétation ou sur l'application différenciée du principe de décence. Bien que l'on doive s'attendre à une certaine différence entre les conditions de travail des entreprises concurrentes, cette différence devrait refléter les circonstances qui caractérisent les différents marchés du travail ou secteurs de l'économie et les différences réelles qui existent dans la stratégie des entreprises, et non les divers degrés de respect des normes du travail en vigueur.

Ce principe fait appel à la notion de la primauté du droit dans le contexte des normes du travail. Il fait en sorte que tous ceux qui se trouvent dans une situation semblable soient régis par les mêmes règles, et que la loi garantisse une protection égale à tous les bénéficiaires visés. Il vise donc à protéger non seulement les travailleurs, mais la majorité des employeurs honnêtes qui souhaitent s'acquitter de leurs obligations légales sans risquer d'être court-circuités par ceux qui ne le font pas. Des lois claires, une surveillance efficace, une interprétation uniforme et une application constante sont cruciales pour assurer le respect de ce principe. Cependant, les différences attribuables au fonctionnement du principe de flexibilité réglementée (voir le dixième principe) ne constituent pas des infractions à ce principe.

Cinquième principe : Négociation en milieu de travail

Les normes du travail devraient respecter le droit des employeurs et des travailleurs (ou de leurs représentants collectifs) de négocier les conditions de leurs relations, pourvu que ces négociations soient authentiques et que l'entente de travail qui en résulte soit claire, respecte le principe de base de la décence et soit conforme à la loi. Les négociations devraient également faire en sorte que les travailleurs et les employeurs puissent jouir du fruit de leur entente.

Ce principe peut ne pas avoir le poids moral ou l'attrait quasi unanime du principe de décence, mais remonte tout aussi loin dans l'histoire de la législation sur les normes du travail et il est tout aussi solidement ancré dans les postulats sur lesquels repose notre économie politique. Le principe selon lequel les ententes négociées doivent être acceptées, sous réserve de considérations supérieures en matière de politiques gouvernementales, ne prête pas en soi à controverse, même si encore une fois son interprétation et son application peuvent être matière à débats dans certaines circonstances. Le problème tient au fait que les employeurs ont presque toujours plus de pouvoir que les employés et peuvent donc presque toujours dicter les termes de l'entente. Bien entendu, le pouvoir des employeurs n'est pas illimité. Si les postulants peuvent facilement trouver un poste ailleurs à de meilleures conditions, l'employeur devra rehausser son offre pour répondre à la concurrence ou il risquera une pénurie d'employés. Si les travailleurs négocient collectivement, possèdent des compétences uniques ou tirent avantage d'une pénurie de main-d'œuvre locale, ils peuvent influer sur les conditions de l'entente. Cela dit, dans le contexte réel du Canada du XXIième siècle, plus souvent qu'autrement, ce sont les employeurs qui fixent les conditions de l'entente de travail et les employés n'ont d'autre choix que de « prendre ou laisser ».

C'est ce qui explique les quatre conditions rattachées à ce principe. En fait, les deux premières conditions renforcent, au lieu de limiter, le principe voulant que les ententes soient respectées. Si les normes du travail peuvent contribuer à l'authenticité des négociations et à la transparence des ententes de travail, il devient moins nécessaire d'en réglementer le contenu par la législation. La troisième condition - voulant que personne ne devrait se voir offrir ou accepter des conditions de travail que les Canadiens ne considèrent pas comme « décentes » ou travailler dans de telles conditions - concerne des situations où des travailleurs désavantagés ou mal informés « acceptent » de telles conditions. Si des ententes de ce genre entraient en vigueur, cela reviendrait non seulement à saper le principe fondamental des normes du travail, mais aussi à lancer une course vers le bas où les employeurs qui respectent des normes du travail décentes devraient faire face à la concurrence de ceux qui ne le font pas. La quatrième condition - selon laquelle l'entente doit être conforme à la loi - est généralement acceptée et garantit que les ententes privées ne contournent ni ne sapent les politiques gouvernementales.

Le principe implique également que les travailleurs et les employeurs puissent dans certains cas convenir d'établir des relations que l'on ne saurait décrire comme un emploi, parce qu'elles confèrent un degré d'autonomie et comportent des risques plus élevés pour le travailleur que ce n'est habituellement le cas en situation d'emploi. Une notion de travail décent quelque peu différente pourrait s'appliquer à de telles relations, mais parce qu'elles sont parfois difficiles à distinguer des relations d'emploi et qu'elles peuvent avoir des répercussions sur les marchés du travail connexes, elles devraient faire l'objet d'une surveillance et, au besoin, être réglementées. Finalement, quelles que soient les modalités de la relation, la législation sur les normes du travail devrait prévoir des procédures efficaces afin d'en assurer le respect par les parties. Bien que les infractions à l'entente - par exemple, le non-versement des salaires - puissent en principe être corrigées par le recours civil devant les tribunaux, il s'agit souvent d'une option peu pratique, notamment pour les travailleurs.

Sixième principe : Inclusion et intégration

Le principe de décence exige que les normes du travail soient inclusives, au sens où tous les travailleurs doivent jouir, dans le milieu de travail, de la plénitude des avantages qui leur sont accordés par la législation sur les droits de la personne. Le principe d'inclusion, à son tour, exige que tous les travailleurs aient des possibilités égales d'intégrer leur vie professionnelle à leur vie personnelle, familiale, culturelle et sociale d'une manière équilibrée.

À l'appui du principe de décence, les normes du travail doivent contribuer à faire en sorte que les droits de la personne soient respectés dans le milieu de travail. Elles peuvent y arriver de trois façons : en contribuant à la création de milieux de travail où les employés jouissent de la confiance en eux, de la sécurité et des ressources nécessaires pour faire valoir leurs droits en tant que personnes; en faisant en sorte que les principales normes du travail se conforment à l'esprit et à la lettre de la législation sur les droits de la personne; et en renforçant l'administration des lois sur les droits de la personne. Selon cette dernière possibilité, il pourrait y avoir dédoublement des efforts déployés par les organismes responsables des droits de la personne et des normes du travail, ou encore que les deux organismes agissent sans comprendre les exigences légales de la même façon. Le principe opérationnel en vertu duquel les ressources publiques doivent être utilisées de manière efficace et efficiente (voir le huitième principe) exige d'éviter de tels dédoublements ou manques de cohérence.

Les normes du travail contribuent également à l'avancement des valeurs de bien-être social et de civisme, inhérentes au principe de décence, en permettant aux travailleurs de concilier leurs responsabilités professionnelles et leurs engagements à l'extérieur du milieu de travail. À cette fin, elles prévoient des congés et des vacances, réglementent les heures de travail, prévoient des pauses durant les heures de travail et protègent le droit des travailleurs de s'acquitter de responsabilités civiques, comme les fonctions de juré.

L'intégration touche autant les travailleurs, dont les intérêts sont protégés, que les employeurs, dont les pratiques commerciales et les politiques d'emploi doivent être ajustées en conséquence. Dans une situation idéale, la législation sur les normes du travail devrait établir un équilibre explicite entre les intérêts des travailleurs et ceux des employeurs, et définir dans quelle mesure les uns devraient céder la place aux autres. Cependant, les situations ne sont pas toutes prévisibles et les accommodements ne peuvent pas tous être déterminés à l'avance. Par conséquent, la législation sur les normes du travail doit prévoir des mécanismes permettant d'établir des accommodements plus détaillés au niveau du milieu de travail et au niveau sectoriel. Cela fait appel au principe de flexibilité réglementée, dont il sera question plus loin (voir le dixième principe).

Septième principe : Respect des obligations internationales

Les normes du travail et leur administration devraient respecter et renforcer les obligations qui incombent au Canada en vertu des accords internationaux et des conventions internationales.

Le Canada est signataire d'un certain nombre de conventions de l'Organisation internationale du Travail (OIT), lesquelles fixent des normes mondiales pour la législation sur les normes du travail (voir l'annexe 7). Il fait également partie des 179 États membres de l'OIT et, à ce titre, s'est engagé à respecter et à promouvoir quatre principes fondamentaux : la liberté d'association et le droit à la négociation collective; l'élimination de la discrimination; l'élimination du travail des enfants; et l'interdiction du travail forcé. Ces principes, ainsi que d'autres principes connexes, sont également inscrits dans le Pacte international relatif aux droits civils et politiques et le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels des Nations Unies, dont le Canada est signataire. À bien des égards, ces conventions et ces principes représentent l'incarnation en droit international du principe de décence et du principe d'inclusion et d'intégration.

Le Canada est également partie à un certain nombre d'accords internationaux de coopération dans le domaine du travail qui accompagnent les accords commerciaux, tels que l'Accord de libre échange nord-américain. En vertu de ces accords, le gouvernement du Canada et ses partenaires commerciaux s'engagent à maintenir des normes élevées dans le domaine du travail et à appliquer les lois nationales du travail de manière efficace, équitable et transparente. Ils favorisent ainsi le respect des droits de la personne et des droits des travailleurs au pays et à l'étranger, aident à intégrer les préoccupations envers les droits et les intérêts des travailleurs dans le système économique mondial, découragent la concurrence déloyale fondée sur l'exploitation des travailleurs et renforcent les engagements pris dans la législation fédérale sur les normes du travail en en assujettissant l'application à une possible surveillance internationale.

C. Principes opérationnels

Huitième principe : Utilisation efficace et efficiente des ressources publiques

Les normes du travail devraient être conçues et administrées dans le but d'atteindre les niveaux de conformité les plus élevés compatibles avec l'utilisation efficace des ressources publiques et la réalisation de multiples politiques gouvernementales.

En matière de saine gestion des affaires publiques, il est largement reconnu que, dans la mesure du possible, les fonctions d'élaboration, d'administration et d'application des politiques ne devraient pas être dédoublées et devraient être confiées à l'organisme ou au ministère disposant de la plus grande expertise et du mandat le plus directement pertinent. L'organisme responsable peut ainsi élaborer des politiques et des approches cohérentes en matière d'administration, d'interprétation et d'application, tirer parti de l'expertise de son personnel et l'approfondir, et déployer ces politiques et ces approches conformément aux priorités établies selon ce mandat et cette expertise.

Par conséquent, le Programme du travail de Ressources humaines et Développement des compétences Canada (RHDCC), responsable des normes du travail, devrait coordonner ses efforts en matière d'élaboration de politiques avec ceux des autres organisations dont le mandat en matière de politiques touche les salaires, les conditions de travail, les possibilités d'apprentissage, l'équilibre entre la vie professionnelle et la vie personnelle et les autres aspects des normes du travail. Il devrait également se pencher sur des façons pratiques de collaborer qui permettraient à RHDCC et aux autres ministères fédéraux de se soutenir mutuellement et d'économiser leurs ressources.

Selon le même principe général d'efficacité et d'efficience, la législation sur les normes du travail doit présenter une cohérence interne et être compatible avec les autres lois, politiques et programmes fédéraux qui font la promotion du bien-être des travailleurs et de leur famille dans d'autres domaines. En particulier, les normes du travail devraient permettre aux travailleurs de bénéficier des programmes fédéraux de soutien du revenu, de formation et autres programmes liés à la participation au marché du travail. Cela suppose, par exemple, que les critères d'admissibilité à des formes particulières de congés en vertu de la législation sur les normes du travail devraient être alignés sur ceux des programmes de soutien du revenu qui permettent aux travailleurs de se prévaloir de ces congés.

Cependant, bien qu'il puisse être possible d'aligner les normes du travail fédérales sur certaines normes du travail provinciales et sur certains programmes de soutien du revenu ou autres programmes sociaux offerts par les provinces, cela ne peut se faire dans tous les cas. En bout de ligne, cette approche donnerait lieu à un collage de normes qui irait à l'encontre de l'objectif consistant à offrir des règles uniformes pour les entreprises de compétence fédérale exerçant des activités à l'échelle interprovinciale et nationale.

Enfin, alors que la loi est habituellement l'instrument de choix et de nécessité pour les normes du travail, des approches non législatives pourraient être plus efficaces et plus efficientes dans certains cas. Les parties du milieu de travail pourraient avoir un rôle à jouer pour ce qui est de se réglementer elles-mêmes et les unes les autres, ainsi que dans le raffinement des normes du travail et leur adaptation à des contextes particuliers. Les changements dans la culture du milieu de travail pourraient devoir précéder la loi pour que celle-ci ait une chance de fonctionner efficacement. Cependant, les mesures non législatives ne pourront être efficaces que si des mesures législatives, appuyées par des sanctions appropriées, représentent une solution de rechange réaliste.

Neuvième principe : Niveaux élevés de conformité

En bout de ligne, c'est la question de la conformité qui fait le succès ou l'échec des normes du travail. Une non-conformité à grande échelle détruit les droits des travailleurs, déstabilise le marché du travail, décourage les employeurs respectueux des lois, qui sont court-circuités par ceux qui ne les respectent pas, et diminue le respect de la population envers la loi.

La meilleure façon d'assurer la conformité semble être le recours à un éventail de stratégies qui devraient comprendre l'information, l'éducation, la persuasion et la surveillance proactive - toutes conçues pour encourager la conformité sans faire appel à la coercition. Les stratégies devraient également inclure des recours et des sanctions efficaces - administratives, civiles et pénales - de sévérité croissante. Les sanctions devraient être utilisées lorsque les mesures non coercitives ne produisent pas les résultats souhaités, particulièrement dans le cas d'infractions flagrantes. Les stratégies de conformité devraient fonctionner en grande partie de façon proactive, plutôt que d'être mises en œuvre après qu'une infraction a été commise. Elles devraient en outre s'attaquer aussi bien aux causes profondes et aux motifs caractéristiques de non-conformité persistante qu'aux infractions isolées.

Dixième principe : Flexibilité réglementée

Des normes du travail qui ne reflètent pas les réalités de l'emploi dans ses diverses circonstances sont peu susceptibles d'être volontairement respectées par les employeurs, et parfois même par les travailleurs, ou de servir leurs intérêts mutuels dans le succès de l'entreprise. La législation sur les normes du travail devrait donc permettre une certaine flexibilité dans la mise en place initiale des normes ou dans leur ajustement ultérieur, dans la mesure où les employeurs n'en tirent pas des avantages contrevenant au principe des conditions de la concurrence uniformes, où les travailleurs ne sont pas privés de la protection offerte par le principe de décence et où les deux parties continuent de tirer profit de leur entente.

Il n'est peut-être pas souhaitable, ni même possible, d'appliquer les normes du travail de façon rigide et invariable et ce, pour plusieurs raisons : imprévisibilité des exigences opérationnelles; incapacité des employeurs de contrôler ou de surveiller la conformité hors site; impossibilité, sur le plan pratique, de donner aux normes une formulation législative générale qui produira des résultats comparables dans des circonstances diverses; ou désir des employés d'adopter une norme différente, mais tout aussi attrayante.

Par conséquent, il est souvent nécessaire d'adopter ou d'ajuster les normes en fonction du secteur ou de l'entreprise plutôt que de l'ensemble des secteurs de compétence fédérale. Les ajustements doivent se limiter à ce qui est nécessaire pour rectifier le problème et devraient toujours respecter les principes de décence, d'inclusion et d'intégration, ainsi que de conditions de la concurrence uniformes. Pour assurer le respect de ces principes, tous les ajustements devraient être faits dans le cadre de procédures transparentes tenant compte des vues des travailleurs et des employeurs et assujetties à un régime de surveillance réglementaire par les fonctionnaires du Programme du travail.

Dans les secteurs de compétence fédérale, le besoin de flexibilité découle presque entièrement des règles sur le contrôle sur le temps. Au chapitre 7, je propose de nouveaux mécanismes à l'échelle des entreprises et des secteurs afin d'en arriver à un équilibre approprié dans l'autorisation des modifications à ces normes.

Onzième principe : Clarté

Les normes du travail devraient être énoncées clairement, et les travailleurs ainsi que les employeurs devraient avoir facilement accès à de l'information exacte et compréhensible sur leurs droits et leurs responsabilités.

Parce que les normes du travail doivent être comprises et appliquées sur une base quotidienne, il est particulièrement important qu'elles soient rédigées de façon à ce que les travailleurs et les employeurs puissent les lire et les comprendre par eux-mêmes car dans bien des cas, ils n'ont pas facilement accès à des conseillers juridiques ou à d'autres conseillers professionnels. Parce que les normes du travail régissent un grand nombre d'aspects du travail dans tant de contextes différents, les textes législatifs et réglementaires qui les mettent en vigueur sont souvent quasi incompréhensibles. Bien que tous les efforts doivent être faits pour énoncer les normes du travail en langage clair, il peut parfois s'avérer impossible d'y parvenir en raison de la complexité du sujet. À titre de solution de rechange, le Programme du travail devrait produire et diffuser des textes plus accessibles, rédigés expressément pour être lus et appliqués par les travailleurs et les employeurs et adaptés aux circonstances uniques des secteurs précis où il existe des conditions atypiques.

Douzième principe : Circonspection

Les normes du travail devraient être conçues et mises en œuvre de manière à éviter des dommages non intentionnels aux travailleurs qui sont visés par la législation ainsi que des coûts et des inconvénients inutiles aux employeurs que les normes visent à réglementer.

Lorsque les normes cherchent à modifier considérablement des pratiques, des attentes ou des structures de coût établies, il peut parfois être approprié d'effectuer les changements de façon graduelle afin que l'on puisse apporter les ajustements nécessaires aux pratiques de gestion des affaires et du personnel et minimiser les répercussions négatives sur les entreprises et les travailleurs.

Le principe de circonspection va de soi. Ce principe vise à faire en sorte que la législation soit élaborée prudemment et mise en œuvre en tenant dûment compte des conséquences pratiques. Au fil des ans, cette approche a contribué à préserver la confiance des intervenants envers les nouvelles initiatives législatives du Programme du travail et, de ce fait, elle a facilité l'innovation dans le domaine des normes du travail et ailleurs. Le Programme du travail devrait être prêt à tenir compte d'indices et d'arguments convaincants en faveur de la mise en place graduelle des nouvelles normes du travail pour tous les employeurs ou pour certaines catégories d'entre eux, par exemple les petites entreprises ou les employeurs de secteurs particuliers.

Le principe de circonspection est toutefois assujetti à deux restrictions. Premièrement, il ne doit en aucun cas servir d'excuse pour ne pas se conformer au principe de décence. Deuxièmement, il ne doit pas être invoqué pour retarder l'entrée en vigueur de la loi, sauf pour une brève période de transition, si cela entraîne le non-respect du principe des conditions de la concurrence uniformes.